导论
一、选题背景
二、选题依据
三、国内外社会救助发展历程及研究现状
四、采用的研究方法
五、研究价值和意义
六、研究的主要内容和框架
第一章中国农村社会救助制度产生的背景及发展脉络
第一节农村社会救助制度产生的背景
一、中国农村贫困群体的生计特点及贫困形式
二、中国农村社会救助的发展脉络
第二节中国农村社会救助制度的变迁
一、1978年扶贫政策实施——“救急型”向“扶贫型”救助转变
二、1999年城市低保制度的建立——“道义型”向“制度型”救助转变
三、2007年农村低保制度的建立——城市低保向国民低保转变
第三节当前农村最低生活保障制度运行状况及模式
一、农村最低生活保障制度的基本状况
二、农村低保制度与城镇低保制度的联系和差别
第二章对当前中国农村社会救助制度的评估
第一节农村社会救助制度运行效果
一、农村最低生活保障制度实施和推进的效果分析
二、制度的知晓率、政策受益者比例和低保发放等问题
三、农村低保宏观救助力度与生活救助状况
四、实证检验：农村低保微观救助力度
五、农村低保及其配套政策发展水平的地区性差异——基于2007年31个省（区、市）的状况
第二节农村低保资源的利用效率及财政负担能力评估
一、社会救助财政负担主体：财政支出与社会救助支出的相关性
二、最低生活保障制度满足程度
三、“贫困陷阱”和“福利依赖” 现象分析
四、财政对社会救助支出规模的负担能力
五、农村低保及其配套项目的投入产出分析
第三节中国农村低保制度的作用及客观局限性
一、农村最低生活保障制度对经济社会的客观作用
二、现行农村低保制度自身的缺陷
第三章中国农村社会救助制度的适应性
第一节农村社会救助制度的可持续性
一、低保配套资金、与其他制度衔接及其配套政策的可持续性
二、农村最低生活保障制度的“制度陷阱”
第二节财政对农村低保制度影响的可持续性
一 、“分税制”改革对农村低保配套资金的影响
二、传统的财政转移支付制度对农村低保资金来源的影响
三、财政分权不充分与竞争策略扭曲等因素对救助支出的影响
四、农村最低生活保障及其配套项目的实施和管理效率
五、农村低保“边缘群体”对低保及其配套项目决策的MRS模型
第四章实证研究：中国农村贫困线测定及低保对象识别
第一节贫困线的界定及测算方法
一、国内外学者对贫困概念的界定和贫困线的主要功能
二、目前测算贫困线的主要方法
三、中国现行农村贫困线的测定方式
四、对中国现行农村贫困线的评析
第二节农村贫困线、贫困率及低保对象贫困程度判定
一、影响贫困线制定的因素
二、低收入群体数目对绝对贫困线移动的敏感性
三、用拟合收入分布函数测算农村贫困线和贫困率
四、用AHP和FCE方法识别农村低保户贫困程度模型：基于H村某低保户的实际生活指标的研究
第三节“硬制度”与“软环境”下农村低保对象的识别
一、调查方法和变量描述
二、采用的变量和模型
三、结果分析
四、目前识别农村低保对象的方法
第五章经验分析与比较反思：完善中国农村最低生活保障制度的建议
第一节发达国家社会救助改革趋势
一、发达国家在反贫困方面的政策和改革措施
二、发达国家在反贫困政策中的共同理念
第二节发达国家的反贫困政策对中国农村低保配套改革政策的启示
一、实施基于生命周期理论的“上游干预”策略
二、促进农村低保家庭劳动力就业策略
三、“工作分享”对农村促进低保者就业的启示
四、亲贫困经济增长方案与农村低保政策的协调实施
五、实施 “混合型”的社会救助模式
第三节完善中国农村低保制度及其相关政策的建议
一、完善中国农村低保制度的建议
二、健全和完善与农村低保制度相关的其他制度和政策的建议
附录
参考文献
后记
导论
一、选题背景
社会救助制度是社会保障制度的重要组成部分，它是为维持国民最起码的生活需求标准而设立的一道“安全线”，当国民收入水平低于此标准时，就有权得到国家和社会提供现金或实物的救助。
（1）截至2007年年底，中国已有25个省（自治区、直辖市）2133个县（市、区）初步建立了农村最低生活保障制度，1509万农村贫困居民享受了最低生活保障。刘阳：《特别策划：聚焦总理政府工作报告七大经济亮点》，人民网，2007年3月6日。而且基本实现了农村“五保”从农民集体互助、共济向财政供养为主的转变。但截至2010年年底农村仍有农村贫困人口2688万人。世界发展中国家的反贫困实践表明，在贫困面积大范围存在的条件下，通过快速的（即使是短期快速的经济增长），贫困发生率都会显著下降。但是，当一国的绝对贫困人口总数下降到总人口的10%以下时，这部分贫困人口就很难在短期内通过全面的经济增长摆脱贫困状态。而必须诉诸相关的经济政策和社会调节机制。
（2）计划经济时期残存的不合理的就业和户籍管理制度，导致了“城乡分灶，国中两策”的二元经济和社会结构。1978年以来，很长一段时间确立的“城市导向”的发展战略，农村居民被排斥在现代化进程之外。并且，城镇的社会保障制度已经建立且日趋完善。而在广大的农村地区，长期以来一直游离于社会保障制度之外，完全是由家庭或者个人承担自身的生、老、病、死等的各项保障，这样导致了城乡差距不断扩大。
（3）近年来，中国的贫富差距逐渐拉大。国际上公认的“痛苦指数”（失业率＋通货膨胀率）警戒线是10%，重警戒线是20%，而中国近年来（不算隐性失业）已经超过20%。2004年年底，最富有的10%家庭与最贫穷的10%家庭人均可支配收入差距超过8倍，城乡整体的基尼系数超过0.465。陈小莹：《中国四个维度的收入分配差距全解析》，人民网，2006年6月26日。超过了国际公认的警戒线，并有扩大的趋势，这表明中国的分配不平等已经达到比较严重的程度。所以贫富差距状况已经成为当今中国社会的一个很不安定因素。这标志着中国也进入了一个收入差距突出、矛盾的多发阶段，农村贫困群体的扩大，成为中国社会和经济发展的一个不安定的因素。在这个转折阶段，如何处理好公平和效率的问题关系是关乎中国经济和社会能否持续、稳定和快速发展的关键。针对农村贫困群体而实施的最低生活保障制度是国家对农村贫困居民生存的“兜底”的承诺，在中国目前这种社会形势下，有着重要而深远的意义。
二、选题依据
本书的选题依据主要基于以下三个方面：
（1）马斯洛的需要层次理论。如图1所示，马斯洛的需要层次理论图可以分为五个层次：①生理需要：主要是衣、食、住、行、性这些维持生存的基本需要，也就是最低层次生活需要；②安全需要：指人对失业保障、医疗保障、养老保障、生产安全、社会治安、防治环境污染等方面的需要；③社交需要：指人们与人交往的需要，归属一个团体的需要，对友谊、爱的需要，建立良好人际关系的需要；④尊重的需要：指人们自尊的需要，受别人尊重的需要，包括上级的赏识、表扬、荣誉、地位晋升等；⑤自我实现的需要：也叫做成就的需要，这是最高层次的需要，指人们充分发挥个人聪明才智，取得成就，实现个人价值的需要。
图1马斯洛的需要层次理论
从整个需要层次来看，任何有生命的个体都必须满足第一层次的生理需要，或生存的需要，那么建立农村最低生活保障制度是满足马斯洛最低层次的需要。
（2）从公平和效率的角度来看，建立农村最低生活保障制度如同建立经济制度一样，目标都是要实现效率和公平的均衡以及管理的可行性。农村低保制度的实施主要是同时顾及到公平和效率问题。主要包括两个方面：宏观效率，财政的一部分专用于农村最低生活保障支出，同时应尽量避免该政策可能救助不足和费用无限扩大的问题；微观效率，低保及其配套政策应保证其在不同类型的农村低保资源之间做出合理分配。
（3）建立农村最低生活保障制度的主要依据是民政部在1996年印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》两个文件。文件中都要求“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010年)》提出了农村低保制度的基本立足点是要尽快解决少数贫困人口温饱问题。根据国家有关部门和一些国际组织多年的调查分析宋扬：《让城乡人民共同享有改革成果》，载《中华工商时报》2007年3月8日。，中国农村绝对贫困群体的成因主要有5种：因病、因残、年老体弱、缺乏劳动力或劳动能力低下、生存条件恶劣的人群。这部分群体占中国农村人口的3.5%左右。最低生活保障主要是帮助这部分群体解决温饱问题。
2004年中央一号文件提出“有条件的地方要探索建立农村最低生活保障制度”。并且，在全国范围内取消农业税，并给予100亿元粮食直补的决定。其后的几年，中央一号文件一直以“三农”为主题，中央财政对“三农”的投入大幅增加。2004年，中央财政用于“三农”的支出资金为2626亿元，2005年为2975亿元，2006年为3397亿元。国家统计局：《中国统计年鉴（2007）》，中国统计出版社2007年版。2005年中央一号文件和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》都明确要求“有条件的地方，要积极探索建立农村最低生活保障制度”。2006年的中央一号文件指出：“要进一步完善农村“五保”供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系”；“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。
2007年中央一号文件指出：“继续搞好开发式扶贫，实行整村推进扶贫方式，分户制定更有针对性的扶贫措施，提高扶贫开发成效。在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定低保对象范围、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助”。
2008年中央一号文件指出：“加快发展农村公共事业，提高农村公共产品供给水平，推进城乡基本公共服务均等化。要对全部农村义务教育阶段学生免费提供教科书，提高农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助标准，扩大覆盖面。”“要进一步完善农村最低生活保障制度，落实农村五保供养政策，探索建立农村养老保险制度，鼓励各地开展农村社会养老保险试点。要逐步提高扶贫标准，加大对农村贫困人口和贫困地区的扶持力度。”
三、国内外社会救助发展历程及研究现状
1.国内外社会救助发展历程。
1601年，英国伊丽莎白女王颁布了世界上第一部以传统的慈善救济为主要特征的《济贫法》；1834年，英国政府出台了新的《济贫法》，意味着对贫困群体实施救助是政府应尽的义务，它属于公民应享受的权利。此后又先后出台了《劳工介绍法》、《国民保障法》、《国民救助法》及《补充救助法》等一系列法律条文，逐步形成了以低收入家庭救助、老龄救助、失业救助和疾病救助为主要项目的较为完善的社会救助制度。
1935年，美国总统罗斯福颁布了历史上第一部《社会保障法》，首次明确了“社会保障”的概念，从而建立起世界上第一项较为完整的社会保障制度。后经历届政府的多次修改和补充，逐步形成了公共救助和福利补贴为主的社会救助制度。
20世纪初，德国形成了以济贫事务和福利事务为主的社会救助制度，并在1942年制定了关于政府救济的法令。1962年联邦德国颁布了新的《联邦社会救助法》，对特殊困难者进行社会救助作了具体规定。1990年初，两德合并后继续实行新的《联邦社会救助法》。此外，还有法国的《家庭及社会救助法典》、日本的《救护法》都明确了社会救助工作的内容、形式等。阿根廷、印度尼西亚等发展中国家也颁布实施了专门的社会救助法规。
西方社会保障理论经历了三个主要发展阶段。第一个阶段是一个从否定社会救助到主张社会福利的发展过程。比较有代表性的是：英法古典经济学家否定社会救助制度的作用是社会保障思想，德国历史学派提倡国家福利保障思想。第二个阶段是西方社会保障理论的形成阶段，标志着福利型社会保障思想的确立。比较有代表性的理论有：“福利国家”论者理论和凯恩斯主义的福利保障理论。第三个阶段是西方社会保障理论的繁荣阶段。其主要理论有3个：新自由主义学派，如现代货币主义学派、社会市场经济学派、公共选择学派等的社会保障理论；新制度经济学派、经济增长学派、未来学派等关于社会福利保障理论；阿玛蒂亚·森（AmartyaSen）的福利经济理论。
20世纪80年代以来，西方国家领域引入“社会排斥”的概念。在生活救助的基础上，添加了权力救助的内容。这样，社会救助的概念被进一步的拓展。社会安全网的社会救助制度研究则与贫困联系紧密。朗特里（Rowntree）对“初级贫困”和“次级贫困”的区分对于贫困和社会救助研究具有开创性的意义。汤森（Townsend）在“绝对贫困”概念的基础之上，提出了“相对贫困”的概念，拓展了社会救助的范畴。
2.国内的研究成果。
目前，国内学术界对农村社会保障项目的研究主要集中在养老、医疗等板块，对最低生活保障制度的研究涉及较少。邓大松在《中国社会保障若干重大问题研究》中对社会救助和最低生活保障理论做了较为全面地阐述。洪大用在《转型时期中国社会救助》阐述了农村的“五保”供养和低保制度的实践，总结了目前中国的最低生活保障制度实践中的问题，提出了要加快完善农村低保制度的观点。多吉才让在《中国最低生活保障制度研究与实践》中，对农村居民最低生活保障制度的进行了探索。段玉恩、陈美的《最低生活保障制度的伦理思考》，从伦理学角度分析了当前中国农村最低生活保障制度中存在的问题，剖析了产生这些问题的伦理学因素，进而提出了农村最低生活保障制度伦理建设的构想。
阎红梅在其硕士论文《我国农村最低生活保障线测定方法研究》中，对国内外各种贫困线测定方法的基本思路、优点、缺点及可行性进行了比较研究，结合中国农村实际情况，利用扩展性线性支出系统(ELES)模型法测定了中国农村最低生活保障线。姜倩的《我国农村最低生活保障制度的建构及其运行模式研究》，在考虑农村现阶段经济发展水平、借鉴国内外经验的基础上，提出了农村最低生活保障制度应有其独特的运行模式。
2007年以来，越来越多的学术论文开始关注中国农村居民最低生活保障问题，有关农村最低生活保障制度比较有代表性的论文，如韩海浪的《江苏农村低保建设的现状、问题及对策建议》，除了理论研究以外，从实践调查着手，针对具体的省、市（地区），揭示了江苏省农村最低生活保障存在的几大问题并给出了合理地建议。张敏杰在《中国弱势群体研究》对农村居民中的贫困群体做了研究，并对保户和支持弱势群体给出了政策建议。马强、姜丽美的《我国推行农村低保制度的障碍与对策》，认为农村低保应在经济发达地区展开，经济不发达地区可以先考虑实施2003年民政部推行的“农村特困户救济制度”。陈玉能、曹阳在《农村最低生活保障制度存在的问题及对策》通过调研发现，当地低保工作中存在着低保资金来源单一、低保对象确定工作存在疏漏、低保标准划分不合理等问题；指出应通过完善最低生活保障制度立法、确定合理的低保标准、建立混合筹资机制与广泛寻求支持等措施。邓大松在《我国农村低保制度存在的问题及其探讨》一文中，分析了当前农村低保制度存在的问题，并给出了一些合理的意见和建议。但以上研究成果绝大多数局限于定性的研究，缺乏定量实证分析……
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